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Los días 22 y 23 de septiembre, inmediatamente antes de que comenzara el 79º periodo ordinario de sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas, en el que los representantes de todos los estados miembros se reúnen para exponer su visión de la realidad internacional, tuvo lugar la ‘Cumbre del Futuro: Soluciones multilaterales para un mañana mejor’. Ese evento estuvo orientado a decidir cómo afrontar los retos más acuciantes que enfrentamos como Humanidad, con el ambicioso objetivo de conseguir un mundo seguro, pacífico, igualitario, inclusivo, sostenible y próspero, en el que el bienestar, la seguridad, la dignidad y la salud del planeta estén garantizados para todos y todas.

El resultado del encuentro fue el ‘Pacto para el Futuro’, que incluye anejas una ‘Declaración sobre las Generaciones Futuras’ y el ‘Pacto Digital Mundial’. Aunque el Pacto no es jurídicamente vinculante, compromete políticamente a los 193 estados miembros de Naciones Unidas que lo adoptaron por consenso.

El acuerdo comienza con un preámbulo en el que se afirma que vivimos un momento crítico en el que, de no corregirse el rumbo, corremos el riesgo de terminar abocados a un mundo ‘disfuncional’ de crisis constantes. Tras conjurarse ante ese escenario distópico, el texto se estructura en cinco secciones en las que se recogen 56 ‘acciones’ que, a su vez, contienen compromisos de distinta magnitud. Las secciones son: el desarrollo sostenible; la paz y seguridad internacionales; la ciencia, la tecnología y la innovación; la juventud y las generaciones futuras; y la transformación de la gobernanza global.

De las expectativas altas a los únicos acuerdos posibles

Como sugieren tanto el nombre de la cumbre como el propio acuerdo, allá por 2021, durante la pandemia de la COVID-19 y antes de la invasión de Ucrania, la guerra civil sudanesa y el horror de Gaza, la Cumbre generó una gran expectativa y una ambición considerable, especialmente impulsada por el secretario general, António Guterres, quien buscaba que este acuerdo fuera su principal legado.

Sin embargo, a pesar de los esfuerzos de la Secretaría General por mantener el optimismo, desde el inicio de las negociaciones se constató que nos encaminábamos hacia un texto posibilista que, si bien cuenta con análisis precisos, carece de la profundidad que exigirían dichos exámenes. De hecho, horas antes de su aprobación, el acuerdo estuvo a punto de naufragar por una enmienda rusa que puso en peligro el frágil equilibrio alcanzado tras arduas negociaciones, prolongadas hasta la víspera de la cumbre y marcadas por tensiones entre el Norte y el Sur global.

Como señalamos, el texto ofrece un análisis adecuado de la situación internacional, destacando la necesidad de fortalecer la cooperación internacional hasta el punto de prometer, no sin cierta grandilocuencia, una nueva era para el multilateralismo. Además, examina con precisión el estado de cada uno de los cinco ámbitos que aborda. A partir de estos análisis, se proponen unas acciones que, en muchos casos, contienen compromisos vagos o genéricos.

Cabe destacar que el Pacto, desde que Guterres lo proyectara en 2021, se fundamentaba en impulsar trabajos y acelerar la implementación de acuerdos previos, como los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) o el Acuerdo de París, reafirmando algunos de sus elementos o utilizándolos como base para nuevos compromisos, sin renunciar a abordar aspectos novedosos, como la regulación de los Sistemas de Armas Autónomos Letales. Sin embargo, a pesar de estos avances, los compromisos plasmados en las acciones en muchos casos se quedan lejos de lo deseable o resultan ambiguos o genéricos.

Un ejemplo de eso es la nueva gobernanza espacial. Tal y como evidencia el informe de política del secretario general y las sucesivas revisiones del borrador del Pacto, los estados son conscientes de las características y retos de la nueva era espacial, pero son incapaces de tomar las medidas necesarias para regularla. En el caso concreto de los desechos espaciales, en un contexto en el que el lanzamiento de satélites a la órbita terrestre ha hecho posible que se produzca un síndrome de Kessler que impida el acceso al espacio, el acuerdo se limita a ‘considerar la posibilidad’ de establecer ‘nuevos marcos’ de gobernanza para los desechos espaciales, una formulación muy alejada de las propuestas del secretario general o del compromiso del borrador cero de elaboración urgente de un marco de cooperación internacional sobre la cuestión.

El presidente brasileño, Lula Da Silva, sintetizó esa cuestión con claridad en su intervención en la Asamblea General: “damos vueltas en círculos entre posibles compromisos que conducen a resultados insuficientes”. El acuerdo está imbuido de esa dinámica y se refleja en muchos aspectos, especialmente cuando trata de proponer medidas para reformar la arquitectura financiera internacional.

Cumplimiento del ‘Pacto para el Futuro’

El hecho de que el texto no sea especialmente ambicioso tampoco debe llevarnos a dar por hecho su ejecución completa. La experiencia con acuerdos previos, como la Declaración del Milenio o el Documento Final de la Cumbre Mundial de 2005, nos debería poner en guardia sobre su implementación. Así, la ejecución de esta clase de acuerdos políticos suele estar estrechamente vinculada con la concreción del compromiso en sí, el desarrollo del acontecer internacional que haga que las sociedades empujen en una u otra dirección y la existencia de estados con voluntad de impulsar dichos compromisos. Por tanto, aunque es difícil determinar su impacto, es plausible adelantar que el cumplimiento de las acciones propuesta será desigual.

En ese sentido, será más factible que existan avances en las acciones que atañen a Naciones Unidas; por ejemplo, el llamamiento al secretario general a que refuerce su labor de buenos oficios ante situaciones que puedan amenazar la paz y seguridad internacionales o los acuerdos relativos a la mejora de los métodos de trabajo de la organización y cooperación con otras entidades. En cambio, los compromisos que dependen de otras organizaciones internacionales con dinámicas propias, esenciales para desarrollar algunas acciones, como facilitar la adhesión a la Organización Mundial del Comercio de los países en desarrollo o que el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial puedan contribuir económicamente a la consolidación de la paz y a la implementación de los ODS, podrían enfrentar mayores dificultades.

Del mismo modo, los acuerdos concretos que afectan a intereses nacionales, especialmente de los Estados más poderosos, como los relacionados con la no proliferación nuclear, enfrentarán más obstáculos que aquellos que no generan tanta controversia o cuentan con un consenso más amplio; por ejemplo, la inclusión de representantes jóvenes en las delegaciones ante las Naciones Unidas o el establecimiento de medidas para impedir que los actores no estatales accedan a armas de destrucción masiva.

Algunos compromisos, como la pretensión de hacer universales los sistemas de alerta temprana de peligros múltiples para 2027 o la creación de una plataforma mundial de inversión en la juventud, debido a su concreción resultan más factibles que otros, en su mayoría, genéricos o abiertamente positivos, pero sin ninguna medida práctica para implementarlos; por ejemplo, los acuerdos para impulsar la economía circular e iniciativas de cero desechos, el establecimiento de ‘medidas adecuadas’ para garantizar que la Corte Internacional de Justicia pueda cumplir sus funciones o la declaración genérica de que las personas en situación de vulnerabilidad se beneficien del desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación. Asimismo, los compromisos que se vienen trabajando con anterioridad, como la reforma de las operaciones de paz, tienen más posibilidades de fructificar que las propuestas novedosas que no tienen un trabajo institucional que las respalde.

En septiembre de 2028, fecha fijada para revisar el progreso alcanzado, sabremos si este proceso y acuerdo han servido para impulsar el multilateralismo y comenzar a abordar, aunque sea mediante pasos insuficientes, algunos de los retos y crisis que enfrentamos, o si, por el contrario, se quedará en papel mojado con un nombre atractivo. En última instancia, el cumplimiento del ‘Pacto para el Futuro’ dependerá de los Estados miembros. Por tanto, si las sociedades no desean que el acuerdo acabe durmiendo el sueño de los justos, harían bien en dirigir su atención hacia sus propios gobiernos y demandar su cumplimiento.